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28.10.2021

Il regionalismo italiano a vent'anni dalla riforma

 

 

  1. PREMESSA

 

Uno dei dati più significativi della pandemia da Covid-19, tutt’ora in corso, è stato il ruolo fondamentale che hanno avuto le Regioni nell’opera di contrasto alla diffusione del virus, attraverso le significative misure adottate dagli Esecutivi regionali e nel rapporto di concerto e di collaborazione fra il Governo centrale e le Regioni.

La “prova” della pandemia per le Regioni ha consentito all’opinione pubblica, anche a quella meno interessata alle dinamiche di diritto pubblico e di scienza politica in senso stretto, di comprendere e intuire l’ampio spettro di poteri riconosciuto alle Regioni dalla Costituzione italiana, dopo la revisione costituzionale del 2001.

Al fine di meglio comprendere il ruolo delle Regioni nel nostro ordinamento, nonché l’evoluzione storica che le stesse hanno avuto dal 1948 sino ad ora, è opportuno in primo luogo comprendere la differenza fra Stato federale e Stato unitario regionale.

La scelta di una comunità di persone di optare per l’una o per l’altra struttura statale risiede in ragioni essenzialmente storiche. In Europa nel corso del XIX secolo molti ordinamenti non hanno costituito una propria unificazione nazionale ma hanno riunito più stati sovrani, autonomi ed indipendenti in una struttura statale che unificasse tutti, il c.d. Stato di Stati. Il percorso di questi ordinamenti (per esempio, la Svizzera o la Germania) è simile a quello degli Stati Uniti d’America, il primo modello di Stato federale.

La struttura federale è caratterizzata dalla presenza di un Governo centrale e di altri Governi locali aventi una natura statale: gli stati membri (ad esempio i cantoni elvetici o i Lander tedeschi) indipendenti e sovrani si riuniscono ma conservano i poteri non attribuiti al Governo centrale e acquisiscono la possibilità di formare la volontà della federazione.

Lo stato unitario, invece, è caratterizzato dall’esercizio della propria sovranità su tutto il territorio e può essere accentrato quanto la funzione legislativa, esecutiva e giudiziaria sono rimesse ad organi centrali oppure decentrato quando le stesse sono dislocate a livello locale. Le ragioni storiche sui quali si fonda tale scelta risiede nel fatto che tali Stati (quali l’Italia o la Francia), prima di conferire al proprio ordinamento la moderna struttura erano già un paese dalla tradizione unitaria.

 

 

  1. DALLA NASCITA DELLE REGIONI ALLA CRISI DEL MODELLO REGIONALE ORIGINARIO

 

Nel 1948 il Legislatore costituente ha optato per una struttura unitaria e decentrata, configurando lo stato regionale che conosciamo oggi, anche se profondamente modificato e accentuato con la revisione costituzionale del 2001.

La scelta “regionalistica” si desume dalla formulazione dell’articolo 5 della Costituzione, il quale testualmente afferma che “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.”. Questo articolo, frutto di un delicato compromesso in sede costituente, ha rappresentato un elemento di rottura rispetto al sistema precedente in quanto ha saputo bilanciare le istanze autonomistiche con la solenne affermazione di risalente tradizione centralistica della Costituzione francese del 1791, dei valori dell’unità e dell’indivisibilità della Repubblica. l’Italia, pur essendo “una e indivisibile”, è informata ai principi di decentramento legislativo, amministrativo e finanziario. Prima dell’entrata in vigore della Costituzione, le Regioni non esistevano quali enti di decentramento politico e amministrativo, ma solo come entità geografiche (eccezion fatta per le regioni a statuto speciale quali la Sicilia, Sardegna, Trentino-Alto Adige, Valle d’Aosta e il Friuli-Venezia Giulia).

Di fatto, però, fino agli anni Settanta del secolo scorso l’ente territoriale regionale viveva solamente sulla carta, senza che alcuna delle forze politiche di allora mostrasse un interesse reale a dare concretezza al decentramento. Le Regioni a statuto ordinario sono divenute operative solamente nel 1970, anno in cui si tennero le prime elezioni regionali. In realtà, solo con il concreto trasferimento delle funzioni amministrative nelle materie espressamente indicate nella Costituzione avvenuto nel 1970, le Regioni iniziarono ad esercitare le competenze legislative e amministrative a loro riconosciute. Con il passare degli anni si è assistito ad un progressivo ampliamento dell’autonomia regionale e al progressivo declino del sistema regionale originario, culminati con la riforma del Titolo V della Costituzione (legge costituzionale n. 3 del 2001) che ha completamente “ribaltato” il riparto di competenze fra Stato e Regioni e riscritto l’articolo 117 della Costituzione.

 

  1. LA RIFORMA DEL 2001 E IL REGIONALISMO DIFFERENZIATO

 

Come detto, a cavallo fra gli anni novanta e duemila si è assistito ad un progressivo superamento del modello di regionalismo originario, che ha sancito definitivamente il principio di equiordinazione dei diversi livelli di governo; diversamente dalla formulazione originaria, il nuovo articolo 114 stabilisce espressamente che “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”. Tali enti territoriali, quindi, iniziano ad essere considerati come enti costitutivi dell’ordinamento repubblicano al pari dello Stato e non più come mere dislocazioni territoriali. Con la revisione costituzionale del 2001 (la più vasta e significativa riforma del testo costituzionale sinora) il Legislatore costituzionale ha stabilito che lo Stato è competente a legiferare unicamente nelle materie a lui riservate, costituzionalizzando quindi  tre tipologie di potestà legislative:

a) potestà legislativa residuale delle Regioni (in ogni materia non riservata allo Stato);

b) potestà legislativa concorrente, quando lo Stato emana la disciplina quadro, mentre le Regioni quella di dettaglio (per esempio, tutela e sicurezza sul lavoro, ordinamento sportivo e delle comunicazioni, casse di risparmio, casse rurali…);

c) potestà legislativa esclusiva dello Stato nelle materie (molte) indicate espressamente nell’articolo (politica estera, immigrazione, concorrenza, elezione del parlamento europeo, cittadinanza, ordinamento civile e penale, determinazione dei livelli essenziali dei diritti civili e sociali, norme generali sull’istruzione, previdenza sociale, tutela dell’ambiente…).

 

Alle Regioni è assegnato altresì il compito di garantire l’attuazione dell’integrazione europea nelle materie di loro competenza e il potere di emanare regolamenti nelle materie di competenza concorrente e residuale.

Oltre al principio di equiordinazione e alla modifica del riparto delle funzioni amministrative, gli elementi centrali della riforma sono i seguenti:

  1. a introduzione dell’autonomia finanziaria di entrata e di spesa;
  2. b) l’abolizione del riparto di competenze amministrative. Le funzioni amministrative devono essere attribuite secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza al livello di governo più vicino ai destinatari. Il principio di sussidiarietà può essere orizzontale (la distribuzione delle funzioni amministrative avviene fra le amministrazioni pubbliche e i cittadini) o verticale (le funzioni amministrative sono affidate all’ente più vicino ai cittadini che, solitamente, può soddisfare le loro aspettative nella maniera più efficace).

Il principio di differenziazione stabilisce che le diverse competenze siano attribuite ai vari livelli di governo sulla base delle loro caratteristiche organizzative e strutturali. Infine, il principio di adeguatezza impone che le amministrazioni alle quali sono state affidate le funzioni amministrative debbano essere realmente in grado di esercitarle.

  1. c) la modifica del riparto delle funzioni legislative. Dopo la riforma del 2001, la funzione legislativa spetta in via generale alle Regioni; lo Stato, invece, è competente esclusivamente nelle materie a esso riservate.
  2. d) introduzione del c.d. regionalismo differenziato: anche le Regioni a statuto ordinario possono richiedere e godere di “condizioni particolari di autonomia” nel caso in cui viene approvata una legge statale a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, sulla base di un’intesa con la Regione interessata.

 

 

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