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17.09.2021

Democrazia diretta e referendum nell'ordinamento italiano

 

 

 

  1. DEMOCRAZIA DIRETTA E RAPPRESENTATIVA

         Il termine democrazia deriva dal greco antico “demos” (popolo) e “kratos” (potere) e letteralmente significa “potere del popolo” e con riferimento al nostro ordinamento, il principio democratico è sancito nell’articolo 1 della Costituzione italiana, il quale stabilisce che “la sovranità appartiene al popolo che la esercita nei modi e nei limiti della Costituzione”. Il popolo esercita questo fondamentale potere (dal quale trae origine e legittimazione lo Stato come si intende correntemente, oltre che la società civile) attraverso strumenti di democrazia indiretta (o rappresentativa) e diretta. Nel primo caso i cittadini esercitano la sovranità popolare attraverso l’espressione di una preferenza elettorale e, quindi, l’elezione dei membri del potere legislativo, i quali a loro volta rappresentano le istanze degli elettori; nel secondo caso, invece, l’ordinamento si è dotato di una serie di strumenti (iniziativa legislativa popolare, petizioni e referendum) per consentire al cittadino di esercitare un potere più immediato ed incisivo sulla vita pubblica, per assumere decisioni che avranno un’efficacia diretta, come per esempio eliminare una legge dall’ordinamento, sottoporre un tema di analisi e di indagine al Parlamento e formulare un vero e proprio disegno di legge.

In Italiaè il referendum lo strumento principale con cui il popolo esercita la propria sovranità, la “via” più incisiva di democrazia diretta; nel corso della storia repubblicana con lo strumento referendario, sono state “prese decisioni” importanti per il Paese. Volgendo lo sguardo verso i vicini ordinamenti, le forme di democrazia diretta e rappresentativa sono state concretamente realizzate in modo diverso in base ai singoli stati e ordinamenti giuridici. Ad esempio, la Confederazione Elvetica è caratterizzata da una cultura civica molto sentita dai cittadini svizzeri, i quali esercitano con regolarità gli strumenti di democrazia diretta.

Si procede ora con l’analisi dello strumento del referendum, nelle sue più importanti differenti declinazioni ed utilizzi.

 

  1. REFERENDUM “ISTITUZIONALE”

Per ragioni storiche, prima di affrontare i due istituti espressamente regolamentati nella Costituzione, è necessario premettere brevi cenni sul referendum istituzionale del 2 giugno 1946. Inizialmente la scelta delle forze politiche e di liberazione nazionale di allora era di rimettere all’Assemblea costituente anche la decisione in merito alla forma che avrebbe dovuto assumere lo Stato italiano, ovverosia di scrivere una Costituzione monarchica o repubblicana. Si decise, infine, che il popolo avrebbe dovuto eleggere non solo i membri dell’Assemblea costituente, ma anche di far svolgere anche il referendum istituzionale. Il 2 giugno 1946 è una giornata storica fondamentale non solo per la vittoria della Repubblica, ma anche perché per la prima volta vi è stato il suffragio universale maschile e femminile in una consultazione nazionale (in realtà le donne avevano già votato nel corso del 1945 in occasione di alcune elezioni amministrative). Lo scontro fu molto aspro perché nelle regioni meridionali l’Italia era rimasta monarchica (il Re Umberto II si era persino rifugiato al sud, prima a Brindisi e poi a Salerno), mentre nelle zone settentrionali il nord aveva conosciuto la guerra civile nel corso degli anni precedenti e quindi aveva sviluppano un’affezione alla forma repubblicana. Il 2 giugno hanno votato circa 25 milioni di italiani, ma i primi risultati furono piuttosto controversi, tanto è vero che la forma di Stato è stata proclamata solo il 18 giugno 1946 dopo una serie di ricorsi presentati dai monarchici (12, 8 milioni per la Repubblica e 10,8 per la Monarchia).

La decisione di istituire un referendum per la scelta della forma di Stato evidenzia l’importanza del ruolo del popolo nella cultura politica di chi ha posto le basi per lo stato italiano. Il popolo, infatti, non è stato chiamato a decidere solo i propri rappresentanti con l’elezione dell’Assemblea costituente (democrazia indiretta) ma è stato chiamato direttamente, “in prima persona” a decidere delle sorti del Paese.

 

  1. REFERENDUM ABROGATIVO

Il referendum abrogativo è, insieme a quello costituzionale, il tipo di referendum più incisivo presente in Italia. Pur essendo stato previsto formalmente con la Costituzione del 1948 (articolo 75), tale istituto è divenuto operativo solo nel 1970 con la relativa legge di attuazione.

È uno strumento di democrazia diretta che consente al popolo di abrogare totalmente o parzialmente una legge ordinaria o un atto avente forza di legge (decreto legislativo e decreto-legge) nel caso in cui ne facciano richiesta 50 000 elettori. La Costituzione nell’articolo 75 precisa quali materie sono sottratte alla possibilità di formare oggetto di referendum abrogativo:

  1. a) leggi tributarie (per l’intrinseco interesse dei cittadini, avendone la possibilità, di eliminare le tasse e/o imposte);
  2. b) legge di bilancio (materia tecnica, di competenza governativa);
  3. c) leggi di amnistia e indulto;
  4. d) leggi di autorizzazione a ratificare trattati internazionali.

La Corte costituzionale ha escluso il referendum abrogativo per altre categorie di atti normativi: i) le leggi regionali, rinviando l’eventuale disciplina ai singoli Statuti regionali; ii) le leggi costituzionali e di revisione costituzionale, la cui modifica è disciplinata dall’art. 138 Cost.; iii) leggi relative ai rapporti Stato italiano e Chiesa cattolica; iv) leggi che violano il diritto europeo.

Quanto all’iter di approvazione, la consultazione referendaria è valida se partecipa il 50 %+ 1 degli aventi diritto al voto (quorum costitutivo) e se è raggiunta la maggioranza dei votanti (quorum deliberativo)

Fino al 1970 il Parlamento non ha provveduto ad attuare il dettato costituzionale, rimanendo del tutto disatteso il diritto di controllare l’operato degli organi legislativi riconosciuto al corpo elettorale. Con la legge 352/1970 le Camere hanno finalmente stabilito le norme sul referendum; la Democrazia Cristiana mise finalmente fine all’ostruzionismo degli anni precedenti per consentire di proporre referendum in merito alla legge sul divorzio e con il primo referendum del 1974 gli italiani hanno detto “no” all’abrogazione della legge del 1970 sull’interruzione di gravidanza. Prima di presentare il quesito referendario al corpo elettorale è necessario accertare la validità del numero delle firme, il rispetto dei termini e, in generale, gli aspetti formali di legittimità della consultazione. Oltre ad un controllo formale, il quesito referendario verrà sottoposto al giudizio della Corte costituzionale al fine di verificare che la formulazione del quesito sia chiara ed omogenea.

 

  1. REFERENDUM COSTITUZIONALE (CONFERMATIVO)

         Il referendum confermativo s’inserisce nel procedimento di formazione di una legge costituzionale o di una legge di riforma costituzionale, qualificato “procedimento aggravato” in considerazione del fatto che una legge costituzionale viene approvata attraverso il procedimento speciale previsto dall’articolo 138 della Costituzione, che si articola nei seguenti passaggi: a) la legge costituzionale deve essere approvata dalle due Camere due volte a distanza di tre mesi l’una dall’altra; b) nel caso in cui nella seconda votazione venga raggiunta in entrambe le Camere la maggioranza dei due terzi, la legge è approvata in via definitiva e promulgata dal Presidente della Repubblica; se, invece, nella seconda votazione la legge viene approvata con la sola maggioranza assoluta (50% +1) viene pubblicata in Gazzetta Ufficiale in modo tale da consentire l’avvio del possibile iter referendario (il referendum costituzionale può essere chiesto, entro tre mesi, da un quinto dei componenti di una Camera, da cinque Consigli regionali o da cinquecentomila elettori). Nel caso in cui il referendum non venga promosso, la legge viene promulgata dal Presidente della Repubblica e pubblicata di nuovo in Gazzetta Ufficiale per l’effettiva entrata in vigore.

Questo particolare procedimento di revisione costituzionale evidenzia come sia piuttosto complesso modificare una legge della Costituzione o introdurre una nuova legge “costituzionale”, tutto ciò al fine di conferire sostanza al carattere “rigido” del testo costituzionale del 1948. Il precedente statuto albertino, invece, era caratterizzato dalla flessibilità, in quanto le disposizioni in esso contenute potevano essere abrogate con la semplice approvazione di una legge ordinaria successiva.

Nel corso della storia repubblicana, solo in quattro occasioni il progetto di legge costituzionale è stato sottoposto a referendum confermativo e in tre casi su quattro il procedimento referendario è stato avviato dalle forze politiche che si assumevano la paternità della riforma; sul punto, diversi commentatori hanno sostenuto che questa prassi, per certi versi paradossale (senza il referendum, la legge costituzionale sarebbe entrata in vigore di diritto dopo tre mesi dalla seconda votazione), si fonda sulla volontà di legittimare politicamente la riforma, con il rischio (come avvenuto con i referendum sulle proposta di riforma costituzionale del 2006 e del 2016) che la scelta non venga approvata dal corpo elettorale.

 

 

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